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朱国祯

撤并、减少广东地级市，促进广东社会、经济的全面和谐发展

----以司法实践为主要视角

广东环宇京茂律师事务所副主任 朱国祯

过去的三十几年是我国历史上发展最快、改革开放程度最高的三十几年，广东更不例外。在这三十几年时间里，广东充分地利用了国家赋予的改革、开放方面的优惠政策，在加上广东毗邻港澳、海外华侨众多、广东人民务实肯干精神等等方面的有利条件，使得广东省，尤其是珠江三角洲率先发展起来，成为世界有名的"制造工厂"，全省GDP总量长期在全国各省份中排名第一，2007年GDP总量超过台湾。在看到这一系列成绩的同时，我们也要十分清醒的认识到广东省正面临着诸如广东东西二翼的发展严重落后于珠江三角洲、珠江三角洲环境污染越来越严重、经济发达地区的社会治安状况恶化等等老大难问题，这些问题的存在已经严重制约着广东省社会、经济的更进一步发展，而要有效解决这些老大难问题，笔者认为将广东省目前的21个地级市进行撤并、减少可能是一个有效的路径，并尝试从笔者所从事职业的角度谈谈目前21个地级市并存所存在的问题，并希望此能为决策者们提供一点思考。

一、 我省目前21个地级市形成的由来我国《宪法》第30条（二）款规定省、自治区分为自治州、县、自治县、市，因此，我国实行的是中央、省、县三级政府机制，地级市并未被列为法定的一级政府。在我国建国后至改革开放前的相当长时间里，我国实行的是由省级政府派出机构，即地区行政公署代表省政府管理数量众多的县级政府的做法，地区公署在法律上不是地方一级政府，而是省级政府派出机构，其与省级政府的法律关系有点类似于现在的各地公安派出所与公安局之间的法律关系，但在执法权限、职能等方面又有本质的不同。这种局面在上个世纪七十年代后期出现了一些变化，即中央在当时的经济较发达省份辽宁试行了市管县机制，这里的市即现在的地级市，虽然试行效果不错，中央也有意推进此项制度，但总体上数量不多，各地区公署的积极性也不是很高。但是，随着1983年《关于地市州党政机关改革若干问题的通知》的下发，全国各地形成了迄今为止最大的一次组建地级市的高潮，因为该《通知》要求将地区改为名副其实的派出机关，由"实"变"虚"，每个地区的编制由当时的平均1500人左右压缩到300人，而地级市则不受此限制，为此，各地级市大量成立，而防止地区公署人员"下岗"，防止权限消失则成了当时组建地级市的主要动力之一。广东率先在1983年由佛山地区、韶关地区、湛江地区分解成立了佛山、江门、珠海、韶关、广州、湛江、茂名七个地级市，接着惠阳、肇庆、梅县三个地区也申请组建地级市，但被国务院以1985年（85）国函字137号《国务院关于广东省惠阳、肇庆、梅县三个地区行政体制问题的批复》否决。随后上述三个地区继续争取，并在全国撤消地区建制的大背景下于1988年根据国函（1988）6号函的批复，调整部分行政区划，新设梅州、汕尾、河源、阳江、清远、惠州、肇庆、东莞、中山九个地级市，加上之前之后成立的深圳（1981）、汕头（1981）、潮州（1991）、揭阳（1991）、云浮（1994）五个地级市，广东目前的21个地级市建制全部形成。

二、 用比较分析法审视广东地级市的管理效率（一）、横向与沿海发达省份的比较广东全省面积17.98万平方公里，人口8300万，拥有21个地级市建制，2007年全省GDP总量30,673.71亿元，山东全省面积15.71万平方公里，人口9100万，拥有17个地级市建制，2007年全省GDP总量25,887.70亿元，浙江全省面积10万平方公里，人口4700万，拥有11个地级市建制，2007年全省GDP总量18,638.00亿元，福建全省面积12.14万平方公里，人口3500万，拥有9个地级市建制，2007年全省GDP总量9,075.00亿元，通过比较上述四省地级市平均管理的土地面积、人口,平均创造的GDP，地级市数量，可以发现，广东地级市平均管理的行政区划面积最少，平均管理的人口数量和平均创造的GDP总量排名均在倒数第二，其中平均管理的人口数量与最少的福建省非常接近，但是，广东省的地级市数量却是最多的。可见，广东地级市在行政管理效率上（指每个地级市在行政管理区划面积、管理人口数量、GDP创造方面）较沿海其它省份是较低的。具体详见下表：

项目 广东 福建 浙江 山东土地面积（单位：万平方公里） 17.98 12.14 10 15.71人口（单位：万人） 8300 3500 4700 9100地级市数量 21 9 11 17平均管辖面积（单位：万平方公里） 8562 13778 9091 9241平均管辖人口（单位：万人） 395 389 427 535平均创造GDP（单位：亿元） 1460.6 1008 1694 1522（二）纵向省内不同地级市之间的比较广东珠江三角洲地区、东西二翼之间的经济发展极不平衡，不同的地级市在管理的人口数量、土地面积以及GDP创造等方面存在巨大的差异，为了更清楚地体现它们行政管理的效率，笔者根据南方网公布的数据对21个地级市的2007年GDP以及上述城市的常住人口数量、行政区域面积进行比较，具体可见下表：

地级市 项目 2007GDP（单位：亿元） 常住人口（单位：万人） 行政区域面积（单位：平方公里）

广州 7050.00 975.46 7263深圳 6738.00 846.33 2050佛山 3588.50 585.83 3813.64潮州 388.00 253.37 3078汕头 850.00 497.19 2064.40揭阳 588.80 563.42 5138汕尾 295.38 280.74 4838湛江 885.60 669.85 12490茂名 1060.00 592.76 11445阳江 390.00 233.29 7813.40珠海 888.84 144.99 1630中山 1215.00 249.34 1800东莞 3151.00 674.88 2465惠州 1085.00 375.99 2672.30江门 1095.33 411.01 9443肇庆 622.50 370.14 15056云浮 290.90 234.21 7779清远 597.00 361.55 19015韶关 480.00 292.94 18380河源 333.50 278.52 15478梅州 400.00 412.09 15925比较、统计上述表格数据,我们可以发现：（1）2007年GDP总量超过1000亿元的地级市有8个，达不到500亿元的有7个，500亿元至1000亿元之间的有6个,表明有的地级市经济总量非常强大,有的地级市却非常弱小，例如, 2007年GDP总量最大的广州是最小的云浮的24倍,2007年云浮市的GDP总量抵不上广州市的一个区，只有290.90亿元，倒数第二的汕尾市也只有295.38亿元；（2）常住人口数量超过500万的地级市有7个，低于300万的地级市有7个，最多的是广州市，有975.46万，最少的是珠海，才144.99万,广州市常住人口是珠海市常住人口的6.7倍,表明不同的地级市在管理人口数量上存在着巨大的差异；（3）管辖面积超过10000平方公里的地级市有7个，少于5000平方公里的地级市有9个，多于5000平方公里少于10000平方公里的地级市有5个，管辖面积少的地级市大部分经济很发达，但行政管辖面积少的现状带来土地供应不足等后果，它们严重制约了这些经济发达地级市的进一步发展。可见，广东目前不同的地级市在享受同样的地级市行政级别待遇的同时，在行政区域管辖面积、管理人口、GDP创造方面等方面却存在着巨大的差别，而且二极分化特别的严重，这种状况产生了许多负面的影响，例如由于落后地区地级市的公务员系统在工资、福利等待遇方面与珠三角发达地区差距较大，使得落后地区的公务员工作积极性下降，甚至助长腐败之风，落后地区行政机关工作作风、工作效率、廉洁作风等方面全面落后于珠三角已经是不争的事实。

（三）从微观的司法系统的角度审视广东目前设置21个地级市的弊端。

笔者是一名律师，由于业务关系的原因接触过多家珠三角发达地区和粤东、西不发达地区的法院，深感广东21个地级市建制对司法系统带来的弊端。笔者引用广东省高级法院网站--《广东法院网》公布的有关数据以佐证笔者的观点，先看下面一组数据：

 项目

中级法院 干警总数（含法官） 法官数量 受理案件 结办案件 法院年（均）受案数量 法官年均办案数量 一审案件受理标的上限广州 493 319 19801（2003年1-11月） 19142（2003年1-11月） 21601 60 600万深圳 305 182 61563（2000-2005） 56887 12312 62 600万汕头 244 154 2078（2002年） 1861（2002年） 2078 12 200万揭阳 137 95 3664（2002年） 3476（2002年） 3664 36 100万湛江  132 6385（2002-2007） 6618（2002-2007） 1277 10 200万茂名  97 7729（1998-2003） 7466（1998-2003） 1545 15 200万阳江  218 5078（2002） 4832（2002） 5078 22 100万通过比较上述表中数据，我们可以发现21个地级市建制造成的法院系统弊端有：（1）经济发达地区法官办案数量过大，容易造成审限超期，客观上也造成办案质量的下降，但经济欠发达地区的法官却办案数量不足。受我国《宪法》规定的"一府二院"国家机关建制的约束，每一个地级市都必须设立一个中级法院和一个检察院，而不考虑该地级市经济状况发达程度、人口数量多少等因素，这就造成了目前珠三角法官经常要加班办案，而粤东、西、北等地法官无案可办的矛盾现状。例如广州中院年均受案数量、法官人均办案数量分别是汕头中院　　　的10.4和5倍，是湛江中院的16.9和6倍。（2）不仅经济欠发达地区中级法院案件受理量不足，而且经济欠发达地区基层法院案件受理量也不足，同时从法院内部业务量分布来看，经济欠发达地区某些业务庭室也严重"缺粮"，造成办案质量的下降。中级法院数量太多，造成受其司法管辖的面积变小，这又进一步造成基层法院司法管辖的面积减少，由于属地管辖、原告就被告原则是确定司法管辖的重要原则，这必然造成基层法院案件受理量的动态下降，造成了司法资源的巨大浪费。同时，"麻雀虽小，五脏俱全"，不管基层法院案件受理量多小，经济多不发达，法院办公大楼、办案设备等物质条件一个都不能少，这就进一步增加了当地的财政负担。另外，有些经济欠发达地区法院的涉外、知识产权等案件数量非常少，按照上级规定却要设立涉外和知识产权庭室，这种作法不仅司法资源浪费，同时也无法保障办案质量，法院的审判业务是经验性非常强的一种业务，平时没有充分的案源审判，就无法使经办法官获得丰富的办案经验。（3）经济欠发达地区法院办案经费不足，法官待遇低，导致当地法院无法留住优秀的法官人才，也助长了司法腐败的风气。我国目前的法院办案经费主要来源于法院所属地政府财政，地方政府财政收入少，法官待遇自然低。以汕头和广州为例，虽然笔者目前无法查到这二地中级法院法官的收入详情，但是，与财政收入有密切联系的2007年广州GDP却是同期汕头的8.2倍，而广州中院干警人数大概是汕头中院的２倍，这就使得广州市政府有能力向广州中院拨付较多的财政资金，而汕头市政府这方面的能力较弱，进而间接影响法官的的收入，大批业务优秀的法官从经济欠发达地区流向经济发达的珠三角地区也就成为必然和合理的现象了。另一方面，由于经济欠发达地区法官待遇低，办案数量少，这又一定程度上助长了司法腐败的风气。（4）造成广东省高级法院办案数量的大幅增加，不利于广东省高级法院发挥业务指导和监督作用。司法实践中，广东省高级法院不仅需要审理具体案件，而且发挥着指导、监督下级法院审理案件的作用。但是，根据广东省高级法院颁布的《关于民事、经济纠纷案件级别管辖的通知》的规定，在广州基层法院的案件受理标的上限是600万元，但同样的标的额在潮州、揭阳、湛江等地基层法院根本无权受理，他们只有权受理100万或200万以下的标的案件，这必然造成广东省高级法院会受理到许多标的额小、影响不大的二审上诉案件，非常不利于审判监督作用的发挥，造成司法资源的浪费。

三、 撤并广东地级市对法院系统的有益影响及对广东社会经济发展的意义　（一） 撤并广东地级市显然会给法院系统带来下列益处：（1）有利于发挥上级法院对下级法院的监督指导作用。撤并广东地级市，必然会造成各地中级法院管辖面积的大幅扩大，以至能够减少案外人情关系等各因素对司法公正的影响，同时中级法院能够通过增加办案法官数量（前提是被撤销、减少的地级市中级法院以及法官也被撤并、减少）来加大对其业务管辖范围内下级法院的审判监督和业务指导，以提升司法公正和办案质量。中级法院数量减少了，广东省高级法院的受案数量也必然下降（高级法院的案件受理大部分来自于对各地中级法院的上诉案件），这就能够使广东省高级法院在不增加办案人员的情况下有更多的时间和精力用来加强对下级法院的监督和指导。（2）提高法官待遇，保障司法公正，减少司法腐败。有地级市被撤并，则被撤并地级市中级法院法官也应被部分分流至基层法院或者提前内退，这必然使得撤并后所形成的新地级市中级法院法官减少，在撤并后新形成地级市财政基数不增加的情况下，新的地级市有能力向中级法院法官提供较高的待遇和福利，同时提供更好的办案物质条件，起到减少司法腐败、提高司法公正，加强司法权威的效果。（3）增加地方基层法院和中级法院法官的办案数量，提高司法效率。司法审判是严肃和审慎的，但也决不意味着法官一年办不了几个案件，过去那种由于中级法院管辖面积过小和经济落后而导致经济欠发达地区中级法院受案数量过少的局面将随着中级法院司法管辖面积的扩大而发生根本性的改变，这样就能够增加法官的办案数量和办案水平。

（二） 撤并广东地级市会给广东社会、经济发展带来的益处：上面已就撤并广东地级市会给广东法院系统带来的益处进行过探讨。由于我国法院在目前的"一府二院"体制下在财政、人事管理等方面与同级政府其它部门和同级检察院有着大体相同的管理原则，因此，撤并广东地级市给法院系统带来的有益影响应该也能给广东社会、经济的发展带来有益的启示，主要的体现在以下几个方面：（1）降低公民与公务员之间的人数比例，提高行政效率。据统计，民国时期官民比例是1∶600，而现在是1∶33，之所以出现这种情况，就广东省而言，就是因为广东省地级市太多，而有的地级市无论是人口数量、行政区划面积，还是经济总量，根本就是"袖珍地级市"，但公务员人数却要按国家规定编制配备，造成"僧多粥少"的局面，也一定程度上降低了公务员的办事效率和待遇，撤并广东地级市应该能扭转这方面的不利局面。而且，目前中央正在进行的大部制改革，其核心内容就是精简机构，提高行政效率。（2）提高地级市的整体竞争能力，合理调配资源，促进地级市范围内的整体协调发展。通过撤并地级市，使得在面对区域、全国乃至全球竞争时，有一个实力更强、步调更一致的整体参与竞争，而不是现在那种为争取某个项目落地本地级市而不当降低投资条件的无序竞争。（3）加强环境保护，促进社会、经济的全面和谐发展。广东的环境污染到目前的这个程度，除了有环境执法部门执法不力、执法不严等原因造成外，太多的地级市为了本地区的经济发展以牺牲当地环境为代价换来投资是个重要的原因，特别是广东目前正在进行的东西二翼产业转移更需要通过撤并地级市来提高政府的应对能力，防止造成新的一轮的环境污染。（4）提高政府的管理水平，加大政府对宏观经济的调控能力。太多的地级市使得省级政府分散和降低了对下级政府的管理能力，甚至"顾此失彼"，通过撤并地级市，使得省级政府可以面对较少的地级市，从而有更多的精力来领导下级政府的社会和经济发展事务。

四、 撤并广东地级市的原则、方案撤并广东地级市，应坚持如下原则和思路：（1）新设或保留地级市范围内人民的语言、文化和风俗传统大体一致原则。（2）强弱结合，以强带弱，促进可持续发展原则。为促进不同地级市之间的公平有序竟争，并使经济欠发达地区能够加速发展经济，应该在经济欠发达地级市和经济发达地级市之间进行合并，而不是"强强合并"、"弱弱合并"，但同时也不应是"劫富济贫"。（3）合并后能够形成特色经济区域的原则。例如山区地级市发展农业、矿产、环保旅游等特色经济，沿海地级市可以考虑发展港口、海洋、出口等外向型经济。

当然，撤并广东地级市的具体实施牵扯到诸多方面的问题，也影响诸多部门、个人的利益，若要实施，一定要有一个积极稳妥、不引起巨大社会动荡的方案，笔者坦承在具体的地级市撤并方案上还没有成熟的想法，只希望在提出撤并广东地级市必要性的基础上，有更多的有识之士就撤并地级市的方案提出更加具体、成熟的方案。

朱国祯：法学硕士，资深网民。广东环宇京茂律师事务所副主任。

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