——我为广东科学发展建言献策·10学者捎话汪书记之十一

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□ 朱国祯 (法学硕士，广东环宇京茂律师事务所副主任。)

[编者按]2008年春节前夕，广东省委书记汪洋和省长黄华华通过奥一网等广东主要新闻网站给网友的一封拜年信引起了广泛关注。汪洋、黄华华在信中赞扬网民对广东发展作出的贡献，并表示愿向网民“求计问策”、接受网民监督。此举得到了民间热情赞扬和《人民日报》、新华社等主流媒介的充分肯定。与此同时，由广东省人民政府新闻办公室主办的“我为广东科学发展建言献策”网上征文活动，得到奥一网网民的积极回应，目前已收到一万多条“捎给汪洋书记的话”。“继续解放思想，坚持改革开放”已经成为3344万广东网民的基本共识，网上也掀起了一轮又一轮的讨论热潮。为践行汪洋书记、黄华华省长“灌水”、“拍砖”之热邀，同时顺应广大民众争当“网络公民”之热望，即日起，奥一网联合搜狐等国内各大门户网站、社区论坛，推出“我为广东科学发展建言献策之10学者捎话汪书记”大型主题活动。今日刊发第十一篇，原标题为《突发事件下的法律应对》，现全文刊载如下：

公共突发事件以其发生的突发性、破坏性、涉众性等特性越来越引起广大人民群众，尤其是各级政府的重视，在世界上也莫不如此。如何对公共突发事件进行监测、预警、应急准备、紧急救援、灾后重建、心理辅导、依法行政、法律责任豁免？上述措施采取的正确、及时与否不仅从微观上体现各级政府对突发事件下的应对能力，而且宏观上也能体现政府、民众的法律意识、法治水平。笔者认为如果政府，或者其他社会主体在突发事件中没有依法应对突发事件，或者对突发事件的应对工作效率低下，或者没有妥善、合法处理突发事件引起的各种法律纠纷，从短期效果看必然加大突发事件造成的负面影响，给人民群众带来巨额的财产损失，甚至生命的付出。从长远效果看，它破坏了政府依法行政、高效行政的形象，并从心理上影响民众的法律意识，使得法律对民众行为的引导作用下降。因此，政府、其他应对工作主体应以法治原则为核心开展突发事件应对工作。

众志成城抗冻救灾

一、当前我国突发事件应对工作存在的法律教训、问题

《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。最近几年，突发事件频发，它们不仅给社会带来巨大的经济损失，而且也给人民群众心理带来巨大的负面影响。例如，2003年春爆发的非典历时将近半年，全国各级政府、人民陷入了非典战争，最后在中央政府的统一领导指挥下才战胜了非典，但中国政府某些部门的不依法实施突发事件应对工作具体行政行为，例如违法瞒报疫情极大降低了中国政府的法治和大国形象。再例如刚刚过去的中国南方雨雪灾害不仅使大量的旅客滞留广州火车站，无法按时返乡过年，而且还发生了旅客被踩踏死亡的人间惨剧。如果铁路运输部门做好突发事件应对工作，例如在旅客滞留之初，就全力组织内燃机车支援广州春运，也许就不会发生旅客大面积滞留的突发事件。总结上述二起重大的突发事件，可以发现存在下列法律教训和问题：

（一）没有法律上明确、统一的突发事件应对指挥机构，造成应对工作效率低下。今年春运旅客大量滞留广州火车站的原因除了中国南方遭遇罕见雨雪灾害天气之外，铁路运输部门负有不可推卸的责任。我国《突发事件应对法》虽然规定了受突发事件影响所在地政府是突发事件应对工作领导、协调机构，但是，由于铁路运输是跨多省作业，只有铁路部门才有能力调配全国各地方的运输资源。因此，造成事实上广州市政府无法全面协调和指挥春运突发事件应对工作，特别是在运力的调配上，这直接造成旅客“只进不出”广州火车站。而另一方面，中国铁路部门在运力没有恢复正常情况下好大喜功，单方发布“运力恢复，旅客可以返乡”言论，造成更大量旅客涌进广州城，涌进广州火车站，极大地增加了广州市政府的突发事件应对工作难度。铁路部门甚至为了防止大量旅客进入广州火车站台和车厢，以免造成伤亡事故，宁可让火车空着，也不让站外的旅客进站，难怪乎广州市政协副主席郭锡龄炮轰铁道部，认为铁道部相关领导应该辞职。因此，在突发事件需要地方政府和中央部门联动工作时确定能够有效指挥、领导不同机构进行应急工作的应急指挥机构是突发事件应对工作中的重中之重。

（二）突发事件中的主要应对机构——政府至今在突发事件行为方式上仍是动员行政，而非依法行政，甚至违法行政。2003年非典疫情发展到最严重的时候，有的政府一声令下征收、征用了属于私人所有的土地、厂房、设备，用于非典控制，甚至为防止疫情的扩散，将原本感冒、发烧的人也视为非典病人进行强制隔离。政府为防止疫情扩散将疑似病人进行隔离治疗的本意原本无可厚非，但是，政府实施的上述具体行政行为却缺乏法律上的充分依据。在突发事件特殊时期虽然能引起行政相对人的理解，但是从长远和潜意识来看却削弱了政府在老百姓心中的法治形象。还有，在广州火车站滞留大量旅客和京珠北韶关段发生长距离长时间堵塞后，广东省和广州市政府还是首先通过动员的方式劝说广大人民群众留粤过年，不北上韶关，但是效果并不明显，仍然有大量的旅客北上韶关。这说明在完全市场化的今天，各种市场主体的行为标准就是利益标准，动员、奉献机制的作用正在下降，笔者认为可以尝试通过地方人大常委会紧急立法或者政府禁令的方式规定在某个特定时段，相关主体不得进入相关区域，并附之于违反该规定时的不利法律责任，从义务和法律责任的角度去约束突发事件下的人的行为，相信相关行为人在法律责任面前不会冒然行动。另外，就立法层面而言，我国《突发事件应对法》对突发事件发生后相关主体实施了不利于突发事件应对工作的行为的法律责任规定的并并不是很明确，具体。

（三）突发事件的开始、结束状态的宣布、突发事件应对机构的权限、突发事件发生期间相关法律责任的承担在我国目前的立法，主要是《突发事件应对法》缺乏程序和法律上的具体规定。突发事件发生后，必然引起应对工作，但是，谁是法律上的合法主体有权宣布突发事件的发生，以及突发事件发生的区域范围，这对突发事件应对工作有着非同寻常的意义，它意味着突发事件这一法律事实的发生，该事件可能引起法律上，包括刑事、民事、行政法律关系的纠纷，并可能产生法律上的“不可抗力”、“意外事件”等抗辩理由。另外，突发事件应对机构以及权限的确定不仅可以大大提高突发事件应对的效率，也能明确各方主体的权利义务以及相关法律责任。

（四）因突发事件蒙受巨大损失的老百姓及其相关利害关系人以及其他市场主体在生产、生活上陷入严重危机时能否有权从政府获得救助？政府如果应救助而没救助，权利人可以获得救助的途径包括哪些？

（五）《突发事件应对法》是我国关于突发事件应对的特别法，它指导着我国的突发事件应对工作。但是，该法的许多规定太过于原则，缺乏可操作性，实践中也往往发生有法不依的现象，这既有政府部门的原因，有人民群众法律意识有待提高的原因，也有该法缺乏具体规定的原因，因此很有必要制定《突发事件应对法》的实施细则。

广州火车站旅客晕倒 乘客接力救出

二、突发事件下的法律应对

过去已经发生的突发事件已经给我们带来惨痛的教训，也促使我们去思考如何提高突发事件应对效率，如何强化突发事件当中相关主体的法律地位和责任，如何妥善处理受突发事件影响下的各种法律纠纷。笔者认为应从如下方面进行应对：

（一）加强立法工作，尽早制定、实施《广东省突发事件应对法实施办法》。《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布对突发事件的预警、监测、应急处置、事后恢复与重建等事项提供了法律上的依据，对突发事件的应对有着非常重要的意义。但是，该法也存在着规定内容过于笼统、相关问题没有涉及的缺陷，特别是我省突发事件的性质相比较全国其它地方突发事件的性质存在着地区差异性和地方特色，例如社会安全事件发生较少，公共卫生事件由于人群密集、流动频繁引发的后果非常严重。因此，非常有必要制定针对我省的实际情况制定、实施《广东省突发事件应对法实施办法》。

广东省委书记汪洋主政广东后提出了广东人民要敢于“解放思想”的工作号召，因此，在制定《广东省突发事件应对法实施办法》时，我们要在坚持合法的前提下，解放思想，大胆创新，使该法的制定成为全国学习的榜样。笔者希望在制定该实施办法时能够在如下几个方面有所创新：（1）明确突发事件状态发生、结束的宣告权归属广东省县级以上各级人民代表大会常务委员会，并明确县级以上地方各级政府是突发事件发生、结束的申请权人。在紧急状态下，地方各级政府可以先行开展应急工作，但应尽最快可能申请确认发生突发事件。（2）明确各级政府首脑为突发事件应对工作第一责任人，并赋予各级政府首脑相关权限，使其有权指挥、领导应急指挥机构的工作，这样就可以避免行政效率的低下，防止部门推委，作到权责明晰。（3）关注弱势群体，规定因突发事件而造成生活陷入困境的人民群众有权从政府获得援助，如果政府违法不予援助，人民群众可以通过行政复议、司法等途径寻求救助，这样就使得政府能够从法律责任的角度积极救助弱势群体，而不是从人道主义角度进行援助。

（二）加强依法行政，逐步改变过去动员行政机制下的突发事件应对工作机制。要清楚认识到现代政府的管理、服务能力是有限的，政府无法独立完成所有的突发事件应对工作。另外，人本身首先是利己的，政府如果频频通过动员的方式去应对突发事件势必会降低工作效率，特别是在危险性非常强的突发事件面前动员机制更显示出它的不可靠性。在利益配置完全市场化的今天，最有效率的工作机制是从利益、责任的角度去引导人的行为。以地方各级政府首脑为首的应急指挥机构通过行政规章、行政命令等方式明确突发事件应对机构及其责任人的具体法律、行政责任，使到事后对突发事件应对工作不力人员的责任追究能够有法可依，有章可循，这样就能够使突发事件应对工作的相关责任人从权利、义务的角度去开展工作。另外，政府在实施突发事件应对工作具体行政行为过程中，一定要避免违法行政，道路的封锁、财产的征收、征用、人身自由的限制等具体行政行为的实施一定要有法律上的依据，使得突发事件应对工作在合法、有序状态下运行，争取最广大人民群众的支持。

（三）妥善、公正、合法解决突发事件影响下的各种法律纠纷。突发事件状态的宣布，必然引起应对工作，例如，区域封锁，交通管制，物价控制，而此类应对工作如果直接导致刑事、民事、行政法律关系上的纠纷或者诉讼，相关当事人应当可以援引不可抗力、意外事件作为抗辩理由，并在具体解决中尽量本着保护突发事件受害人的原则在合法的前提下解决纠纷。

（四）强化法律在突发事件中对人行为的引导、教育、惩罚作用。对突发事件中相关人的行为，公、检、法等相关司法机关要及时作出合法、有效的法律评判，通过此强化法律在突发事件环境下对人行为的引导作用，并加大对突发事件环境下发生的相关行为的司法裁决、判决等法律评判的宣传力度，以达到提高突发事件应对工作效率的目的。

朱国祯

朱国祯，法学硕士，广东环宇京茂律师事务所副主任。

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